Nuevo golpe a la ciudad: la formalización de la propiedad en la década de 2020

Escrito por Julio Calderón Cockburn Crédito de imagen: Andina.pe

El 5 de agosto de 2020 la Comisión de Vivienda y Construcción del Congreso de la República aprobó, por mayoría, el dictamen de una ley que amplíe los plazos de la titulación de tierras ocupadas por posesiones informales. En la propuesta, la ampliación procedería al 2015, antes dichos plazos eran fijados en el 2004 o en el 2010 (según leyes 28687 o Decreto legislativo 1202). Pienso que tal ampliación, a juzgar por la dinámica de expansión urbana observada, representará un nuevo golpe a las ciudades, y un apoyo tácito a los traficantes de tierras y sus mercados ilegales de suelo. Así también,  la extensión de una política de clientelismo político que busca ganar el voto fácil de los “pobres “.

La propiedad privada para los “pobres” es una materia muy delicada. Es difícil que alguien se oponga a algo que beneficiará a la población más necesitada de las urbes, aquella que habita en la miseria. Ni siquiera los comunistas, a quienes suele pintarse como opuestos a toda propiedad privada, lo hicieron, tal como lo muestran El Manifiesto Comunista de 1857 o los textos del viejo Engels.

Para fundamentar mi posición me pregunto: ¿Es necesario en la actualidad proceder a una masiva titulación de tierra urbana? ¿Quiénes serán los agentes beneficiarios? Estas preguntas implicarán respuestas en un doble nivel. Primero, los resultados de la política de titulación implementada desde 1996 con el hoy denominado Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI). Segundo, abordar los impactos en la producción del espacio que dicha política ha dejado.

Desde hace varios años existen iniciativas parlamentarias en favor de una nueva ampliación, asunto que ha cobrado más impulso con el mensaje presidencial de Martín Vizcarra quien anunció una masiva titulación como un gran beneficio para un sector de la población. De aplicarse estas políticas, como bien lo recuerda el dictamen aprobado en la comisión de vivienda y construcción, se continuará con una política de amnistías que, iniciadas en 1961, han sido continuadas por tres leyes en la década de 1980, cuatro en la década generosa de 1990, dos  en la década de 2000 y una en la de 2010.

Una nueva ampliación traerá muchos beneficios para los traficantes de terrenos, quienes verán así materializada su promesa que el Estado reconocería a los compradores, y constituirá un incentivo para el despliegue de esta economía delictiva.

La Política Nacional de Formalización de la propiedad, iniciada con bombos y platillos en 1996, bajo auspicios del gobierno peruano, el Instituto Libertad y Democracia (ILD) y el Banco Mundial, y con la guía del Consenso de Washington, anunció la buena nueva que, con el título de propiedad en mano, una propiedad “bien registrada, bien COFOPRI”, los pobres lograrían insertarse en los mercados formales inmobiliario y financiero (bienestar social y económico) y la armonía social. Veinte años de investigaciones realizadas en diversos países, por diversos profesionales (geógrafos, abogados, sociólogos, economistas, críticos, neoclásicos), han mostrado la falacia de estos postulados. Es interesante, en todo caso, comprobar en el dictamen de la comisión, que la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP) considere el fracaso de la política, habiendo sido ella socia de la COFOPRI en el Programa de Consolidación de los Derechos de Propiedad inmobiliaria (2007-2012).

La insistencia en la ampliación del reconocimiento de la informalidad corre el riesgo de repetir una historia de errores. Como he indicado en la Ciudad Ilegal. Lima en el siglo XXI, las grandes leyes de titulación (la 13517 de 1961 y el DL 803 de 1996) tenían un discurso curativo dirigido a la amnistía, borrón y cuenta nueva, y otro preventivo en que a través de Urbanizaciones Populares de Interés Social o Programas de Vivienda se evitarían futuras invasiones. Un discurso jurídico integral y coherente: título a los que invadieron, y vivienda nueva a los que se encuentran en la fila, a fin de evitar que invadan. Lo que en cambio careció de coherencia fue la política implementada, inclinada totalmente al aspecto curativo y no al preventivo, reproduciendo el círculo vicioso de la informalidad.

Actualmente, esta falta de integralidad se repetiría. Por un lado, el aspecto preventivo es muy costoso y supone implementar una política de vivienda decente cuya materialización toma años, un tiempo que no es del gusto de los políticos porque ellos quieren “dejar obra” en su periodo de gestión. Por otro lado, el aspecto curativo reporta beneficios a los políticos porque es barato titular masivamente, más aún cuando la tierra pública se otorga gratuitamente sin siquiera cobrar gastos de administración. Existirá, desde luego, mucha gente agradecida, dispuesta a votar por esos mismos grupos políticos, si también, como suele darse, se les ofrece poner luego agua, equipamientos, losas, etc.

En cuanto a los impactos de las titulaciones, realmente han resuelto pocos problemas de los titulados y, en cambio, se tienen ciudades más extendidas, a las que es más costoso ampliar redes de servicios, una inversión fragmentada dirigida a mini asentamientos en que no existe un abordaje integral y una débil cultura cívica y respeto por las leyes. Perfecto, pero hay un elemento adicional incrementado desde la década de 1990 en los tiempos del libre mercado: los traficantes de tierras y los mercados informales (y delictivos) de suelo. Empresas delictivas que cuentan con financistas, abogados, funcionarios corruptos aliados, etc.; cuya acción está sustituyendo las típicas invasiones de pampas y arenales, de días feriados y bandera en mano. Es lo que se denomina la mercantilización de la vida y el predominio de una ciudad para el valor de cambio y no su uso.

¿Hasta qué punto es necesaria la ampliación? ¿Qué no permitiría hacer la actual legislación en beneficio de los “pobres”? Desde 2006 la ley 28687 creó las Constancias de Posesión Municipal que permiten acceder a los servicios básicos sin el requisito del título. ¿La vivienda? Los “pobres” no necesitan un título para construirla y lo hacen cuando cuentan con ahorro familiar, oportunidad y tiempo libre. Si legalmente necesitan un título es porque la ley lo establece como un requisito para Techo Propio, Construcción en Sitio Propio, una modalidad que solo ha resuelto el 15% del déficit cualitativo de vivienda. Aunque las constancias se han convertido en un instrumento de “legalización de la informalidad”, ello no implica que el mecanismo pueda funcionar adecuadamente.

Constituirá un nuevo golpe a las ciudades, aumentará la miseria, las distancias sociales, los estigmas, en un espacio fragmentado físicamente y segregado socialmente. Todo lo cual podría evitarse con políticas de vivienda decente y suelo, a ser aplicadas en un mediano plazo.

Una nueva ampliación traerá muchos beneficios para los traficantes de terrenos, quienes verán así materializada su promesa que el Estado reconocería a los compradores, y constituirá un incentivo para el despliegue de esta economía delictiva. Podría traer beneficios a los políticos que, a cambio de una ley que representa pocos costos al Estado, gozarían de votos en el periodo electoral en que estamos, junto a la promesa de instalar servicios que, desde luego, tendrían que hacer otros políticos dentro de 10 o 15 años. Nota aparte sería indagar cuántos parlamentarios están vinculados en su ejercicio profesional (abogados, por ejemplo) a las organizaciones criminales que lideran estos mercados.

Es penoso que el país cada cierto tiempo tenga que pasar por estas vicisitudes. Constituirá un nuevo golpe a las ciudades, aumentará la miseria, las distancias sociales, los estigmas, en un espacio fragmentado físicamente y segregado socialmente. Todo lo cual podría evitarse con políticas de vivienda decente y suelo, a ser aplicadas en un mediano plazo. Pero parece que no es este el camino que ha optado el Estado peruano, preocupado en números que mostrar en un discurso y acosado por la falta de timing político.

(Revista Ideele N°293. Agosto 2020).